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加快完善我国粮食储备体系,提升粮食安全治理能力

来源:光明网 作者:李腾飞 张淑娟 发布时间:2021-12-08
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  粮食储备是保民生安天下的物质基础,是国家安全的战略基石。近年来,面临着国际政治经济形势的风云变幻,“粮食危机”引起了国际社会的广泛关注,粮食储备也受到各国政府的高度重视。进入新时代,习近平总书记提出,要健全国家储备体系,科学调整储备的品类、规模、结构,提升储备效能。“十四五”时期,是粮食和物资储备安全重要凸显期,更是大幅提升粮食安全治理体系和治理能力现代化的关键期。

  一、我国粮食储备体系的现存问题

  随着我国安全形势和经济社会发展阶段的变化,粮食储备体系仍存在薄弱环节和突出短板,粮食储备的现代治理水平亟待加强。具体来看,现阶段,我国储备品类、规模和布局尚不够合理,基础设施有待提升;粮食储备运营管理机制缺乏创新性、灵活性和适应性;粮食储备体系中的粮食储备制度、社会责任储备制度仍不健全,粮食应急保障体系建设亟须完善和强化。

  二、推进粮食储备体系建设的政策举措

  (一)建机制:完善中央和地方储备协调联动机制

  构建协同高效的现代粮食储备体系是稳定粮食市场的根本所在,“十四五”期间应进一步建立健全中央和地方粮食储备、政府和社会粮食储备共进的多元化发展格局。

  首先,建立中央和地方粮食储备协调联动机制。建立轮换吞吐协调机制,健全上下连贯顺畅的沟通协调对接机制,充分发挥调控市场、稳定粮价、保障安全的协同效应,最终形成中央和地方协同联动合力。应明确划分中央和地方储备的功能定位,在保证储备量的前提下探索减少储备层级的可行性。依托国家粮食交易中心信息监测和发布平台,为中央和地方储备企业及时掌握市场粮食行情信息、把握轮换和调控时机提供准确可靠依据。根据改革的最新要求,从各自功能定位、储备品种和运行机制上构建中央和地方储备互补、协同、联动的协同机制,综合考虑央地储备品种差异化、储备产品多样化、储备布局错位化、储备功能定位差别化、储备轮换分散化,加强中储粮与地方的协同联动,形成调控合力,提高整体储备效能。

  其次,坚持和完善中央储备垂直管理体系。立足中储粮集团核心职能,聚焦主业,不断发展和创新中国特色储备粮垂直管理体系。坚持政策性、公益性与市场机制有机结合,不断健全市场化、企业化运作机制,推动国家宏观调控目标与企业市场运作有机结合,发挥骨干企业更加贴近市场优势,搞好轮换购销,高抛低吸、削峰填谷,提高中储粮集团保供稳价能力。最后,加快健全社会责任储备。构建以中央储备、地方储备、应急成品粮储备、企业社会责任储备为一体的储备体系。建立合理的企业储备,探索建立政府储备和社会储备相结合的分阶梯粮食储备新机制。政府可以在不占有粮权的情况下通过补贴的形式拥有企业存储原粮、成品粮的紧急征用权或优先购买权。结合储备布局和产业基础,鼓励中储粮集团建立适当成品储备和动态储备,实现政府储备与企业社会责任储备的有机结合。

  (二)强效能:优化中央储备粮油品类、规模和布局

  随着我国粮食安全内涵变化、加工转化能力提升、消费结构转型以及政策性粮食库存消化等,应综合考虑粮食产量、产业基础、市场需求、应急保障等因素,坚持安全性原则、有效性原则和经济性原则,优化粮食储备的品类、规模和布局,确保粮食储备的区域布局、品种结构与粮食生产结构和居民消费结构保持契合,实现粮食储备保障机制的针对性和有效性。

  一是优化中央储备规模,增强中央储备调控的数量基础。从增强粮食宏观调控能力、抵抗重大风险挑战的角度出发,以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区布局规划为依托,进一步充实中央储备数量。在科学计算库存消费比的前提下,以保证居民口粮为基础调整储备规模,建议依托粮食产区和适度进口将中央储备量调增到年产量的25-30%,增强调控的物质基础。

  二是适应新时期消费需求调优储备品种结构。坚持大食物观,首先是优化玉米和大豆储备比例,建立大豆收储体系,满足国内优质蛋白和畜牧产业需求。其次是优化储备产品结构,适当提高成品粮油储备占比。新冠肺炎疫情带来的重要启示是地方风险需要一定的成品粮或食品储备,结合低温储备库建设可储备一定比例的保底成品粮,或者与加工企业签订成品粮委托储备协议,通过购买优先粮权或者给予一定的财政补贴,要求加工企业保证一定量的成品粮库存,确保应急需求。

  三是以粮食产业经济发展需求为导向优化储备布局。“十四五”期间,发展粮食产业成为保障粮食安全的重要载体。储备布局应随着我国粮食产销趋势的变化、粮食国内外流通格局、进口格局、加工产业布局等进行相应优化调整,特别是应服务于粮食产业经济发展布局储备,中储粮集团应在大城市群、重要物流节点、进境港口(口岸)、大型产业园区布局粮油储备,以提高稳定市场、服务产业经济的能力。

  (三)转方式:建立储备规模动态调整机制,强化储备运营管理

  转变传统的粮食运营管理方式,采用“动态+静态”相结合的方式,加强市场监测预警,探索建立粮油储备动态调整机制。

  第一,优化中央储备粮市场化轮换机制。建议中储粮进一步优化轮换运营机制,创新完善粮食“产购储加销”体系,充分利用大型综合市场及期货市场,构建储备粮正常轮换的公开市场竞拍机制和调控时期的定向拍卖机制。深化粮食行政部门“放管服”改革,精简行政权力事项,优化库点、架空期、库存等轮换管理的具体政策干预。随着仓储技术、仓库条件和管理水平的提升,建议将玉米2年轮换期调整为3年。推动储备周转速度加快,在总结经验的基础上,探索中央储备粮的动态轮换模式。加强与中粮、中化等企业的合作力度,发挥储备衔接产销的积极作用,服务粮食产业经济发展。

  第二,发挥示范引领作用,鼓励中央储备带头优购优储优销。支持中储粮集团参与优质粮食工程,发挥中央企业独特优势,引导市场预期推动储备管理高质量发展。“十四五”期间应减少无效和低质粮食的储备供给,大幅度增加有效和高质粮食的供给能力,增强粮食储备与粮食产品供给和市场需求的匹配度、适应性。加大优质中晚稻和小麦的储备占比。探索以销定储的模式,鼓励收购优质粮食,推动粮食储备分等级分品种储存,提高精细化管理能力。

  建立优质收购激励机制。推动贷款利息据实补贴,建立与储备粮轮换总量、市场资源相匹配的轮换补贴动态调整机制,根据储备品种、地区差异调整轮换补贴标准。财政补贴向收购的优质储备倾斜,保管费适当向保管成本高、保管难度大的地区和品种倾斜。

  第三,加强中央储备粮智能系统建设,提高预警能力。建立准确高效的粮情监测网络,做到动态监测、实时预警,加强对粮食供需、市场价格的监测预警,及早发现苗头性、倾向性、潜在性问题。及时发布监测信息,主动回应关切,有效引导市场预期。加大物联网、5G、区块链等新技术在集团中的应用,全面提升粮食收购、储藏、物流、加工、电子交易和管理的信息化智能化程度。探索推广无人巡仓、智能机器人等,提高新形势下快速决策能力和现代化管理水平。

  (四)补短板:完善粮食应急管理,加强应急保障体系建设

  首先,加强中央储备综合应急保障基地建设。推动国家级和省市县各级粮食综合应急保障基地建设,以粮食物资储备安全保障中心建设和综合应急保障中心建设为重点项目。提高中储粮集团粮食应急保障基地建设,在粮食主产区、重要物流枢纽、加工产业聚集区、自然灾害多发区、重要军事要地等建设一批高标准仓储设施,布局应急储备,加快构建高效快速的物流运输调运体系,发挥中央储备企业应急保障方面的主力军作用。

  其次,加强中央应急储备体系建设,增强应急保障主力军作用。一是支持中储粮布局应急储备。依托国家综合性储备基地、大型粮食企业、重要粮食物流园区等,建设健全布局合理、设施完备、运转高效、保障有力的粮食应急储备体系。二是鼓励中储粮与地方企业开展产销合作,增强央地联动化解风险。支持和鼓励中储粮与地方国有粮食购销企业、粮食加工企业、大型销售终端开展合作,加强轮换合作,着力建设集生产、购买、储藏、加工、销售于一体的综合粮食应急保障圈。三是加快完善中储粮B2B交易模式,完善粮食交易机制服务应急供应。加快建设中储粮粮食电子交易平台,形成与国家粮食交易平台功能互补、高度市场化的现代交易体系,发挥线上交易应对突发事件的优势,依靠平台解决粮食供需对接问题。

  最后,建设粮食应急指挥调度平台,完善监测预警体系。建设应急指挥平台,建立粮食应急保障企业信息直报系统,实现省、市、县信息互联互享,粮源统筹调度、重大信息统一发布、关键指令实时下达、多级组织协同联动、发展趋势智能预判。根据应急工作实际需要,加强应急网络维护,逐步扩大和完善粮食应急供应网点范围,确保重大自然灾害、重大疫情事件等应急状态下的粮食应急供应的需要。中储粮集团应加强与加工、储运、供应等粮食应急企业的业务衔接,优化粮食供应、加工、配送网点的布局,加强大城市群、军事战略要地的成品粮应急储备,形成统一调度、统一管理、统一配送的粮食应急物资保障网络,构建综合性粮食应急保障体系。

  作者:李腾飞 张淑娟(国家粮食和物资储备局科学研究院粮食产业技术经济研究所)

编辑:王长明责任编辑:陆向东监制:张佳玮
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